中小企业的生存发展对于我国国民经济的发展具有重要意义。一方面，中小企业的数量众多，是“稳就业”的主力军。另一方面，一般来说，大企业也是从中小企业发展而来的，支持中小企业发展，才可以培养更多具有国际竞争力的大企业。

然而，中小企业普遍面临的一个问题就是融资难。中小企业融资难至少有两方面的原因。首先，融资难是由于中小企业自身的不足，信用等级低、业务不稳定、管理不规范等问题意味着高风险，金融机构给中小企业提供融资的意愿低。其次，由于我国目前的金融体系不完善、资本市场不发达、相关各方之间的信息不对称等导致交易成本畸高，中小企业较难获得金融机构融资。这种情况并非金融机构的问题，而是在资源、效率和管理制度限定下的理性选择。所以，要想解决中小企业融资难的问题，必须要在体制、机制上加以突破。

党和国家一直非常关注中小企业融资难的问题。早在2002年，全国人大就通过了《中华人民共和国中小企业促进法》（以下简称《促进法》）。2017年经过修订后的《促进法》第十三条规定：金融机构应当发挥服务实体经济的功能，高效、公平地服务中小企业。《促进法》第十七条进一步规定：国家推进和支持普惠金融体系建设，推动中小银行、非存款类放贷机构和互联网金融有序健康发展，引导银行业金融机构向县域和乡镇等小型微型企业金融服务薄弱地区延伸网点和业务。国有大型商业银行应当设立普惠金融机构，为小型微型企业提供金融服务。国家推动其他银行业金融机构设立小型微型企业金融服务专营机构。

2019年6月5日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，确定按照创新驱动发展战略要求把“大众创业万众创新”引向深入的措施。为鼓励小微企业的发展，此次会议还明确提出，将小微企业不良贷款容忍度从不高于各项贷款不良率2个百分点放宽到3个百分点。出台这样的措施，就是考虑到小微企业（与中小企业的概念大体重叠）贷款的风险偏大，如按现有常规的对银行不良贷款率的考核标准和问责机制，银行缺少给小微企业贷款的动力。

但是，仅仅是从不良贷款容忍度方面着手，还不足以真正解决中小企业融资难的问题。近年来，不少专家学者提出了建立中小企业政策性银行以解决中小企业融资难问题的建议。但是，大部分的此类建议皆只论述了建立中小企业政策性银行的必要性，而少涉及到可行性和操作性。笔者也一直在不同场合呼吁建立专门针对中小企业融资的政策性银行，本文试图从其操作性上做一些深入的探讨。

第一，目标定位。政策性银行是指由政府发起、出资成立，为贯彻和配合政府特定经济政策和意图而进行融资和信用活动的金融机构。中小企业政策性银行的目标定位就是促进中小企业融资难问题的解决，服务的客户必须是中小企业，而且应以民营中小企业为主，其经营的目标为“保本微利”，具有严格的风险管理的规范和措施，只是应该有别于一般的商业银行。

第二，资金来源。毫无疑问，政策性银行的主要资金来源是财政拨款，我国现有的3家政策性银行（国家开发银行、中国进出口银行和中国农村发展银行）亦是如此。另一个来源就是以政府信用背书向金融机构发债：建立一种由财政参与，以财政为后盾的资金筹措及保障体系。此外，还可以考虑从国际金融组织获得低息优惠贷款，在海外发行债券，筹集低成本资金。针对中小企业政策性银行的定位，亦可吸纳一些规模比较大的民营企业出资作为股东，对这部分出资给予一定的税收优惠。在政策允许范围内，充分利用和创设金融衍生工具，使政策性贷款逐步成为一种可以进入公开市场的交易工具。

第三，资金的使用。我国中小企业数量众多，行业不同，经营状况参差不齐，仅靠政策性银行不可能解决所有的融资需求。中小企业政策性银行应该重点扶植属于国家和地方鼓励发展的行业内企业、高新技术企业和社会公益类企业；对污染严重、环保不达标，有偷税漏税等违法乱纪行为，国家政策要求逐渐淘汰退出的行业内企业，则应该列入贷款“黑名单”，不提供融资服务。考虑到资金使用的效率，建议中小企业政策性银行初期以发放流动资金贷款为主，单笔贷款的金额一般应控制在人民币1000万元以内。待运行一段时间后，银行再根据市场环境，调整资金使用的范围。

中小企业融资，需要多种方法并行。对于创始资金，重点考虑直接融资（天使投资、风险投资），以合伙创业者自筹资金为主。而固定资产投资，如购买土地、厂房、生产设备等，则主要通过社会融资解决。政府相关部门可以提供其他的支持服务，如提供免费或低租金的厂房和办公场地、提供共享的实验仪器设备、通过政府购买服务的形式支持第三方中介机构向中小企业提供相关咨询服务等。在目前普遍产能过剩的条件下，对于初创企业，应当鼓励采用“委托加工”的形式进行生产，而不是盲目投资购置生产设备，造成社会资源的浪费。

第四，风险控制。中小企业政策性银行同样应对贷款申请人进行严格的信用审查和风险评估。如对于失信被列入“黑名单”的“老赖”不予贷款；对于流动资金贷款申请可以要求企业出具相应的交易合同作为增信条件。考虑到中小企业贷款的不良率可能比较高，贷款利率可适当上浮。适当增加融资成本，有助于有效减少贷款申请人恶意骗贷，挪用资金放高利贷的现象。而对于真正利用政策性贷款完成交易，发展壮大的企业，有关部门可以通过奖补措施予以鼓励，抵消部分因贷款利率上浮带来的成本提高。

事实上，中小企业政策性银行在经济先行国家有很多先例。德国的复兴信贷银行成立于1948年，是针对中小企业的政策性银行，贷款期限长达10年甚至20年。日本也在1953年由政府出资建立了中小企业金融公库。欧盟则有欧洲投资银行(EIB)和欧洲投资基金(EIF)重点支持中小企业融资。EIB主要通过银行贷款支持中小企业的发展, 而EIF则更多通过金融中介，运用风险资本和担保工具扶植中小企业发展。

在现有的体制下，即使有相关政策要求，商业银行由于信息不对称导致的高交易成本、高风险和监管要求，无法更好地满足中小企业融资需求。因此，建立面向中小企业的政策性银行，恰逢其时，亦是促进中小企业发展的一个重要途径。